根據(jù)《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》,今年我國(guó)陸續(xù)啟動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳等7省市已率先開(kāi)展碳市場(chǎng)的試點(diǎn)工作。規(guī)范全國(guó)碳市場(chǎng)交易的《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》有望在年內(nèi)出臺(tái)。在近期發(fā)布的中國(guó)碳市場(chǎng)最新研究報(bào)告中,聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署指出,“構(gòu)建成功的全國(guó)碳市場(chǎng)仍需要多個(gè)政府部門(mén)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)和民間社會(huì)的共同參與”?？梢?jiàn)多主體合作治理有助于實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》厘定的氣候目標(biāo)和我國(guó)的具體承諾。

減排重任呼喚更多主體參與氣候變化的合作治理

2016年11月正式生效的《巴黎協(xié)定》標(biāo)志著國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化這一全球挑戰(zhàn)的最新共識(shí)和決心?！栋屠鑵f(xié)定》第一次明確將“把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于2℃之內(nèi),并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5℃之內(nèi)”確定為各締約國(guó)履行《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》義務(wù)的總體目標(biāo),指明了各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的努力方向。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),《巴黎協(xié)定》要求各締約國(guó)提出各自的國(guó)家自主貢獻(xiàn),即達(dá)到溫室氣體排放峰值的時(shí)間、減排目標(biāo)等,并每五年更新一次。同時(shí),聯(lián)合國(guó)環(huán)境署、政府間氣候變化專門(mén)委員會(huì)等國(guó)際和政府間組織積極研究實(shí)現(xiàn)國(guó)際總體目標(biāo)的路徑,并就當(dāng)前各國(guó)自主貢獻(xiàn)的情況及其與國(guó)際總體目標(biāo)之間的差距進(jìn)行評(píng)估。但是,目前各締約國(guó)已經(jīng)提出的國(guó)家自主貢獻(xiàn)與國(guó)際總體目標(biāo)之間的差距依然巨大。

氣候變化不只是國(guó)家或國(guó)際層面的政治問(wèn)題,也是亟需包括地方政府、企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人在內(nèi)的次國(guó)家和非國(guó)家行為體合作響應(yīng)才能有效解決的社會(huì)問(wèn)題。

《巴黎協(xié)定》對(duì)其他主體的減排行動(dòng)寄予很高期望

國(guó)際氣候變化法治進(jìn)程體現(xiàn)了國(guó)際社會(huì)對(duì)于次國(guó)家和非國(guó)家行為體的重要性的認(rèn)識(shí)正在逐步加強(qiáng)。與同屬《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》體系內(nèi)的《京都議定書(shū)》相比,《巴黎協(xié)定》并未規(guī)定各締約方通過(guò)談判形成強(qiáng)制性減排要求,而是代之以一套程序和機(jī)制,在各締約方自主提出不斷更新的、漸進(jìn)式的減排目標(biāo)的同時(shí)確保各國(guó)政策的協(xié)同調(diào)整。這一變化被國(guó)際學(xué)界認(rèn)為標(biāo)志著《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》體系從“管理”模式向“催化性和便利性”模式轉(zhuǎn)變,是應(yīng)對(duì)《京都議定書(shū)》遇冷和2009年哥本哈根氣候談判未果等僵局的創(chuàng)新舉措。

與國(guó)家層面的國(guó)際氣候變化法治模式轉(zhuǎn)變相適應(yīng),次國(guó)家和非國(guó)家行為體在國(guó)際氣候行動(dòng)中開(kāi)始扮演越來(lái)越重要的角色?！栋屠鑵f(xié)定》締約方會(huì)議通過(guò)的《決定》表明次國(guó)家和非國(guó)家行為體的行動(dòng)變得更為制度化和規(guī)范化?！稕Q定》提出了“非締約方利害關(guān)系方”的概念,即包括“民間社會(huì)、私營(yíng)部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、城市和其他次國(guó)家級(jí)主管部門(mén)、地方社區(qū)和土著人”在內(nèi)的次國(guó)家和非國(guó)家行為體?！稕Q定》歡迎和號(hào)召非締約方利害關(guān)系方“大力開(kāi)展更有氣度的氣候行動(dòng)”,并倡導(dǎo)各方通過(guò)“非國(guó)家行為方氣候行動(dòng)區(qū)門(mén)戶網(wǎng)站”(NAZCA網(wǎng)站)公布其承諾和努力。

從實(shí)際效果而言,次國(guó)家和非國(guó)家行為體的氣候行動(dòng)潛力巨大。截至2017年2月,全球超過(guò)2500多個(gè)城市、200多個(gè)地區(qū)、2100多家公司、47名投資者和238個(gè)市民社會(huì)組織作出并在NAZCA網(wǎng)站上公布的氣候變化承諾共12500余項(xiàng)。在次國(guó)家行為體層面,根據(jù)NAZCA網(wǎng)站資料,如果1800多個(gè)城市和86個(gè)地區(qū)作出的減排承諾全部?jī)冬F(xiàn),則到2030年可以實(shí)現(xiàn)減排約15億噸二氧化碳當(dāng)量。這一數(shù)字相當(dāng)于目前國(guó)家自主貢獻(xiàn)和目標(biāo)情境之間差距的約十分之一。在非國(guó)家行為體層面,許多大型公司參與了氣候變化行動(dòng)。例如,富時(shí)全球股票指數(shù)系列中市值前500大的公司中,有370余家在NAZCA公布了其氣候變化承諾。同時(shí),公司和投資者的氣候變化行動(dòng)形式多樣,包括直接減排、實(shí)施內(nèi)部碳定價(jià)、增加電力來(lái)源中新能源的比重、增加新能源和低碳技術(shù)投資、發(fā)行綠色債券等,也出現(xiàn)了越來(lái)越多有具體截止期限的定量目標(biāo)。此外,值得注意的是,NAZCA網(wǎng)站公布的12500余項(xiàng)承諾中單獨(dú)行動(dòng)和集體行動(dòng)(在該網(wǎng)站上被稱為“合作倡議”)的比例大致為2:1。高達(dá)三分之一的集體行動(dòng)表明,次國(guó)家和非國(guó)家行為體的氣候行動(dòng),其影響力還可席卷全行業(yè)、全地區(qū)乃至跨行業(yè)和地區(qū),從而形成行業(yè)、地區(qū)和國(guó)際的氣候行動(dòng)態(tài)勢(shì),也便于各實(shí)體在實(shí)現(xiàn)承諾的過(guò)程中互相學(xué)習(xí)并獲得更多的指導(dǎo)和監(jiān)督。

中國(guó)的政府組織及其他主體正在積極采取減排行動(dòng)

作為負(fù)責(zé)任的發(fā)展中國(guó)家,中國(guó)積極參與《巴黎協(xié)定》的談判,并于2016年3月向《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》秘書(shū)處提交了中國(guó)到2030年的巨大自主貢獻(xiàn)。2016年公布的《十三五規(guī)劃綱要》和《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》明確提出“主動(dòng)控制碳排放,落實(shí)減排承諾,……深度參與全球氣候治理”,并進(jìn)一步提出了為實(shí)現(xiàn)中國(guó)的減排承諾而需要在2020年完成的減排、節(jié)能和增匯目標(biāo)。達(dá)成乃至超額完成我國(guó)的目標(biāo)和承諾,離不開(kāi)地方政府、企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)和個(gè)人等次國(guó)家和非國(guó)家行為體的參與。

除了在國(guó)家政策框架內(nèi)的行動(dòng)外,中國(guó)地方政府、企業(yè)等的自愿氣候行動(dòng)的能量也不可小覷。截至2017年2月,3個(gè)中國(guó)大陸城市和93家中國(guó)大陸公司提出并在NAZCA網(wǎng)站公布了其氣候變化承諾。這些公司中,約三分之一在減排、碳價(jià)格、清潔能源、綠色債券等方面提出了具體的定量目標(biāo),約三分之二參與了CDP(全球唯一的環(huán)境影響披露系統(tǒng))的氣候變化調(diào)查,以問(wèn)卷回復(fù)的形式對(duì)其氣候變化工作的開(kāi)展情況進(jìn)行年度報(bào)告。這些問(wèn)卷回復(fù)都可在CDP網(wǎng)站上查看,實(shí)現(xiàn)了程度相對(duì)較高的信息公開(kāi)和透明度。盡管這些自愿氣候行動(dòng)還存在著種種不盡如人意的方面,但這些中國(guó)公司的先驅(qū)者擁有參與全球氣候治理的熱忱和動(dòng)力,具備按照規(guī)則和程序辦事、進(jìn)行信息披露并接受監(jiān)督的法治精神,表明中國(guó)公司等次國(guó)家和非國(guó)家行為體中蘊(yùn)藏著對(duì)《巴黎協(xié)定》目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作出更大貢獻(xiàn)的可能。

合作治理模式中,雖然政府在治理過(guò)程中發(fā)揮引導(dǎo)作用,但參與治理過(guò)程中的每一個(gè)治理主體都能夠平等地發(fā)表意見(jiàn)、采取合作行動(dòng)和發(fā)揮作用,這也是增強(qiáng)社會(huì)治理民主性的發(fā)展方向和客觀要求。鑒于次國(guó)家和非國(guó)家行為體的巨大潛力,未來(lái)我國(guó)可以讓地方政府、公司、社會(huì)組織在氣候變化政策的制定和實(shí)施過(guò)程中更好地參與和發(fā)揮主體地位,推動(dòng)環(huán)境和氣候政策的民主化。同時(shí),國(guó)家可以通過(guò)完善立法、改善執(zhí)法、公正司法以及積極運(yùn)用行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政資助、行政獎(jiǎng)勵(lì)等柔性行政方式,來(lái)引導(dǎo)次國(guó)家和非國(guó)家行為體的行動(dòng)方向,使次國(guó)家和非國(guó)家行為體的氣候行動(dòng)步入法治軌道,對(duì)優(yōu)秀的自愿氣候行動(dòng)予以表彰,鼓勵(lì)更多的次國(guó)家和非國(guó)家行為體參與到自愿氣候行動(dòng)中來(lái),推動(dòng)氣候變化治理領(lǐng)域的良法善治。

次國(guó)家和非國(guó)家行為體參與我國(guó)氣候變化問(wèn)題的合作治理,有助于實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的氣候目標(biāo)和中國(guó)的具體承諾,符合“十三五”的綠色發(fā)展理念和低碳發(fā)展目標(biāo),也有助于推動(dòng)行政管理和社會(huì)治理的民主化、精細(xì)化與高效化進(jìn)程,逐步實(shí)現(xiàn)開(kāi)放、協(xié)調(diào)與高效的合作治理。