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論碳排放權(quán)交易制度的完善與征收碳稅的必要性

媒體:新華網(wǎng)  作者:毛濤
專業(yè)號:碳匯資訊
2017/4/13 9:44:44

2015年,巴黎氣候大會提出將全球氣溫升高控制在2攝氏度以內(nèi)的目標(biāo)。在此問題上,中國依舊體現(xiàn)出大國擔(dān)當(dāng),承諾2030年左右達到二氧化碳排放峰值并爭取盡早達峰;單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%至65%。2016年,在G20杭州峰會開幕前夕,中國正式向聯(lián)合國交存氣候變化《巴黎協(xié)定》批準(zhǔn)文書,充分表明了中國政府減排溫室氣體的決心。當(dāng)然,要實現(xiàn)既定的減排目標(biāo),我國還需要付出巨大努力。此前,我國已經(jīng)頒布實施了《節(jié)約能源法》、《應(yīng)對氣候變化國家方案》、《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》、《低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理暫行辦法》、《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》和《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃(2014-2020年)》等一系列應(yīng)對氣候變化法律政策,確立了排放標(biāo)準(zhǔn)、排放申報、能效標(biāo)識和限額等制度,對于節(jié)能減排起到積極促進作用。據(jù)統(tǒng)計,“十二五”累計完成節(jié)能降耗19.71%,超額完成16%的目標(biāo)任務(wù)。值得注意的是,要實現(xiàn)2030年中國承諾的減排目標(biāo),依舊需要在現(xiàn)有制度之外進行必要創(chuàng)新。“十二五”期間,我國已經(jīng)進行了積極探索,嘗試運用排放權(quán)交易、節(jié)能量交易等市場化手段應(yīng)對氣候變化,并計劃“十三五”期間全面啟動碳排放權(quán)交易。近期,一些跡象也表明,國家將啟動碳稅立法工作。在此背景下,對排放權(quán)交易制度完善、碳稅立法的必要性以及兩者的協(xié)調(diào)問題進行必要探討,可以為應(yīng)對氣候變化實踐提供有益參考。

1 碳排放權(quán)交易制度實施效果評介

1.1 碳排放交易試點總體情況

“十二五”期間,國家正式啟動碳排放交易相關(guān)工作,選擇北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳等7省市作為試點區(qū)域。

在溫室氣體控制方面,基于數(shù)據(jù)的可獲取性,納入各試點省市交易體系的溫室氣體會有一些差異。其中,二氧化碳作為溫室氣體的重要組成,約占全國溫室氣體排放總量的80%,其數(shù)據(jù)可得性強,成為交易體系重點控制的溫室氣體。7省市都將二氧化碳納入交易體系,其中重慶市更是將甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫等其他5類溫室氣體全部納入交易體系。

在試點單位選擇方面,基于各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異性,參與試點的行業(yè)則有所不同,北京、上海和深圳的重點是服務(wù)業(yè),而廣東、湖北、天津和重慶則是工業(yè)。試點主要涵蓋電力、鋼鐵、水泥、石化等行業(yè)。在選擇參與單位時,試點省市主要以年二氧化碳排放量或者年綜合能耗為據(jù),將重點單位納入試點范疇。其中,深圳市和北京市門檻最低,為年排放5000噸二氧化碳的單位;湖北省門檻最高,為年綜合能耗6萬噸標(biāo)煤及以上的單位。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在著差異,納入標(biāo)準(zhǔn)也會具有一定的地方特色。如深圳市除執(zhí)行二氧化碳排放量的標(biāo)準(zhǔn)外,還執(zhí)行了建筑面積標(biāo)準(zhǔn)。無論門檻如何設(shè)定,納入交易體系的單位通常為當(dāng)?shù)啬芎拇髴艋蛱寂欧糯髴?。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,截至2015年底,7個試點省市共納入20余個行業(yè)、2600多家重點排放單位。從總體上看,試點單位溫室氣體排放占當(dāng)?shù)乜偱欧帕康谋壤?5%-60%之間。

在具體操作方面,試點省市首先會在綜合考慮溫室氣體排放、經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu),以及重點排放單位納入情況等因素的基礎(chǔ)上上,確定排放配額總量。除上海外,其他省市均為一年一核定。比如,2014至2016年,湖北省配額總量分別是3.24億噸、2.31億噸和2.53億噸。在總量控制的前提下,試點省市會依據(jù)歷史排放法、歷史強度法、行業(yè)基準(zhǔn)法等,計算各納入單位應(yīng)得配額。比如,湖北省主要采用標(biāo)桿法、歷史法相結(jié)合的方法計算配額;廣東省主要采用基準(zhǔn)線法和歷史排放法計算分配。在分配時,試點省市采用免費發(fā)放、有償發(fā)放,或兩者相結(jié)合的方法。除廣東外,其他試點省市都對配額進行免費發(fā)放。配額分配后,有配額盈余的企業(yè)以及額外需求配額的企業(yè),則通過二級市場進行交易。

1.2 碳排放交易試點取得的成績

在試點過程中,各地積極探索,不斷創(chuàng)新,取得了一定成績,主要如下:

(1)切實減少二氧化碳排放。截止2015年底,排放配額總量約12.4億噸二氧化碳當(dāng)量,其中北京、天津、上海、廣東和深圳碳市場納入的重點排放單位已經(jīng)完成了2次碳排放權(quán)履約;7個試點碳市場累計成交排放配額交易約6700萬噸二氧化碳當(dāng)量,累計交易額約為23億元。其中,工業(yè)基礎(chǔ)較好的湖北省雖起步較晚,但成效顯著,目前已經(jīng)成為中國最大、全球第二大碳排放交易市場。截至2016年12月31日,湖北二級市場碳排放配額總成交量2.93億噸,總交易額69.43億元,分別占全國78%和82%。

(2)為啟動全國碳排放交易打下堅實基礎(chǔ)。交易規(guī)則頂層設(shè)計,對于全國碳排放交易市場建設(shè)起著舉足輕重的作用。在試點中,各省市都頒布實施了相關(guān)法律政策,如《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》、《廣東省碳排放試行管理辦法》,對于試點工作起著積極引導(dǎo)和規(guī)范作用。當(dāng)然,這些法律政策也在實踐中得到檢驗和修正,對于制定和完善全國層面的交易規(guī)則奠定了好的基礎(chǔ)。此外,碳排放核算和核查、碳配額分配、交易規(guī)則、履約機制、注冊登記等碳排放交易的關(guān)鍵制度安排也日趨成熟。

1.3 碳排放交易機制存在的問題

在前期試點的基礎(chǔ)上,國家明確2017年啟動全國性的碳排放權(quán)交易市場。雖然前期試點工作為全面開展此項工作奠定了好的基礎(chǔ),但依舊存在一些亟待解決的問題:

(1)相關(guān)基礎(chǔ)比較薄弱。“從目前的頂層設(shè)計看,碳交易體系的構(gòu)建,尚處于能力建設(shè)階段。”一方面,試點省市都進行了規(guī)則制定工作,國家層面的相關(guān)制度也在這個過程中不斷完善,但現(xiàn)有法律法規(guī)、政策體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范尚不健全,突出表現(xiàn)為全國性政策與試點省市政策以及試點省市間政策缺乏協(xié)調(diào),還不足以有效支撐全國碳排放交易市場建設(shè)工作。另一方面,作為輔助碳排放交易體系實施的碳金融,溫室氣體排放核算、報告和核查體系,以及交易注冊登記系統(tǒng)及災(zāi)備系統(tǒng)等尚處于探索和起步階段。

(2)交易體系不夠開放。只有在自由開放的交易市場中,才能實現(xiàn)碳排放配額的有效配置和提高交易效率。從試點看,七省市相對獨立,都有自身的交易規(guī)則和交易場所,配額也主要在各自轄區(qū)內(nèi)交易,具有一定的封閉性,缺少區(qū)域間的交易。全國性的碳排放交易市場,除了在區(qū)域內(nèi)進行交易外,會存在大量跨區(qū)域交易配額的現(xiàn)象。但現(xiàn)有試點并未將配額跨區(qū)域交易作為重點,不得不說是一大遺憾。

(3)相關(guān)機制缺少協(xié)調(diào)。國家在推動碳排放交易的同時,也有用能權(quán)交易、節(jié)能量交易等兩個類似制度。國家發(fā)展改革委出臺的《用能權(quán)有償使用和交易制度試點方案》明確提出2017年在浙江省、福建省、河南省、四川省開展用能權(quán)交易試點工作。此外,北京、深圳、上海、福建和山東等地也開展了節(jié)能量交易工作。在碳交易試點過程中,特別是啟動全國碳排放交易市場后,參與交易的企業(yè)很有可能也在進行用能權(quán)交易、節(jié)能量交易或者同時參與兩者,但目前卻缺少協(xié)調(diào)三者之間關(guān)系的規(guī)定。

(4)會導(dǎo)致一定的不公平性。納入交易體系的企業(yè)主要為重點耗能企業(yè),其購買碳排放配額后,生產(chǎn)成本會隨之上升。當(dāng)前,綠色消費尚未成為主流消費理念,當(dāng)產(chǎn)品進入終端市場時,消費者關(guān)注的重點是產(chǎn)品價格,而非企業(yè)的綠色投入,故會出現(xiàn)一種不公平的現(xiàn)象:有償購買碳交易配額的企業(yè),其產(chǎn)品價格會升高,在缺少類似機制對超額排放溫室氣體的中小企業(yè)進行規(guī)制的情況下,購買碳交易配額的企業(yè)會處于競爭劣勢。當(dāng)然,這種情況也適用于節(jié)約碳排放配額的企業(yè),其在減少碳排放的過程中,勢必會增加改進技術(shù)或者使用清潔能源的成本,交易碳配額取得的收益通常難以抵消其額外的綠色投入。

2.碳排放權(quán)交易制度的完善建議

2.1 加強頂層設(shè)計

與前期試點相比,參與全國碳排放交易體系的企業(yè)數(shù)量巨大,初步估算約有1萬家,而且涉及行業(yè)眾多,該機制更為復(fù)雜。因此,在全國碳排放市場構(gòu)建方面,頂層設(shè)計顯得尤為重要。首先,建議完善與排放權(quán)交易相關(guān)的法律政策體系,在出臺《碳排放權(quán)交易管理條例》的同時,還要出臺與其相配套的實施細(xì)則及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),使碳排放交易相關(guān)法律政策形成多層級、相配套的體系。對外要重點處理好國內(nèi)市場與國際市場的銜接問題,使相關(guān)制度設(shè)計適應(yīng)巴黎氣候大會后全球碳市場發(fā)展的新形勢,特別要與中國國際減排承諾相適應(yīng);對內(nèi)要處理好地方政府特別是試點省市相關(guān)政策與全國碳排放交易政策的銜接問題,避免出現(xiàn)脫節(jié)或沖突問題。其次,建議加強與碳排放交易運行密切相關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析工作,盡快建成國家、地方、企業(yè)三級碳排放合算、報告與核查體系,最好依托現(xiàn)有試點建設(shè)全國碳排放交易注冊登記體系,強化相關(guān)數(shù)據(jù)的可獲取性及真實性,確保整個交易在健康有序的環(huán)境中運行。再次,需要創(chuàng)新支撐碳排放交易的財稅、投資、價格、金融等政策,推動碳排放交易與財稅金融政策的融合,重點加強碳金融市場建設(shè)。

2.2 打造自由開放的交易市場

建設(shè)全國性的碳排放交易市場,一方面需要推動已經(jīng)試點的區(qū)域性碳排放交易體系向全國性交易市場過渡,另一方面則需要在尚未試點的區(qū)域盡快建立相關(guān)市場。與前期試點不同的是,國家碳排放交易市場打破了行政區(qū)域限制,排放配額將在全國范圍內(nèi)進行分配。按照《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》要求,“各地區(qū)根據(jù)國家確定的配額分配方案對本行政區(qū)域內(nèi)重點排放企業(yè)開展配額分配”。 因此,企業(yè)除了與本轄區(qū)內(nèi)單位交易配額外,也會進行跨區(qū)域交易。而這都有賴于開放自由的交易市場。在全國性碳排放交易市場尚未建成之前,建議7個試點省市打破行政區(qū)域限制,率先啟動跨區(qū)域交易工作,實現(xiàn)配額在區(qū)域間的自由流動,積累相關(guān)經(jīng)驗,為全國碳市場建設(shè)做好準(zhǔn)備。

2.3 加強相關(guān)制度的協(xié)調(diào)

不管碳排放交易,還是用能權(quán)交易或節(jié)能量交易,其目標(biāo)都是減少化石能源使用及溫室氣體排放。基于三種交易制度的特性,建議進行必要的融合與協(xié)調(diào)。鑒于用能權(quán)作為節(jié)能量交易的前置條件,而且兩者的屬性及交易規(guī)則基本類似,完全可以將兩者進行合并,統(tǒng)一為用能權(quán)交易。在此基礎(chǔ)上,妥善處理碳排放交易與用能權(quán)交易的關(guān)系。用能權(quán)側(cè)重于能源使用量,企業(yè)在配額內(nèi)用能免費,超配額則需要付費。此外,鼓勵用能單位使用可再生能源,其自產(chǎn)自用的可再生能源不計入其綜合能源消費量。而碳排放交易則側(cè)重于溫室氣體排放量,其排放的溫室氣體則主要產(chǎn)生于化石能源使用,與用能權(quán)交易類似,企業(yè)的額外排放配額都需要付費。節(jié)能必然會減少二氧化碳排放,兩者存在一定聯(lián)系。為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),基于兩者的內(nèi)在聯(lián)系,建議在企業(yè)履約的過程中,用能指標(biāo)與碳排放配額可以在一定范圍內(nèi)相互抵用。

2.4 營造公平的競爭環(huán)境

為營造符合綠色發(fā)展理念的消費環(huán)境,需要建立完善的資源環(huán)境要素市場,將資源利用、能源消耗及污染排放的外部不經(jīng)濟性進行內(nèi)化,同時對正外部性行為進行補償。一方面,加強對納入交易體系的企業(yè)的財稅政策支持,給予參與碳排放交易體系的企業(yè),特別是通過技術(shù)改進和使用新能源而節(jié)約碳配額的企業(yè)綠色信貸、綠色債券、稅收減免等經(jīng)濟激勵,補償其相應(yīng)的綠色投入。另一方面,對于未納入交易體系的其他企業(yè),應(yīng)當(dāng)盡快出臺相關(guān)制度,比如碳稅等,將溫室氣體排放的外部不經(jīng)濟性內(nèi)化,形成公平的競爭環(huán)境。

3 征收碳稅的必要性

除碳排放權(quán)交易之外,國外也廣泛運用碳稅去應(yīng)對氣候變化,并取得積極成效。在國家全面啟動碳排放交易體系的同時,也計劃啟動碳稅立法相關(guān)工作。將碳稅作為碳排放交易的必要補充,可以克服碳排放交易存在的相關(guān)問題,更好地推進節(jié)能減排工作。

3.1 碳排放交易存在的問題

碳排放交易具有諸多優(yōu)點,但是也有一些自身難以克服的缺點,主要如下:

(1)總量難以確定。排放權(quán)交易的前提是確定溫室氣體排放總量。但是,當(dāng)我國經(jīng)濟進入經(jīng)濟新常態(tài)后,企業(yè)普遍經(jīng)營困難,不少企業(yè)已經(jīng)關(guān)閉、停產(chǎn)或減產(chǎn),確定合理的減排總量目標(biāo)存在一定的技術(shù)難題。

(2)可能有失公平。在初始階段,配額往往免費分配給排放者,而購買配額者則需要付費,可能會存在權(quán)利配置不均的問題。

(3)可能導(dǎo)致集中排放。那些呈區(qū)域性分布的治理技術(shù)相對落后的企業(yè)在購買到配額后,該區(qū)域內(nèi)所排放的溫室氣體量會激增,從而出現(xiàn)集中排放問題。

(4)存在技術(shù)難度。排放權(quán)交易制度的實施往往與溫室氣體排放監(jiān)測、信息公開、交易結(jié)算等制度聯(lián)系在一起,而這些制度的構(gòu)建往往需要先進的技術(shù)支撐,但現(xiàn)有技術(shù)卻很難達到要求。

(5)推動技術(shù)進步能力不足。在排放權(quán)交易體制中,配額出售方的技術(shù)水平相對較高。但是,買方也是必不可少的交易主體,他們的治理技術(shù)通常比較落后,在配額成本低于治理成本的情況下,買方改進治理技術(shù)的意愿不大。

3.2 碳稅是碳排放交易的必要補充

在國際上,加拿大、美國等國都在同時運用碳稅及排放權(quán)交易兩種制度應(yīng)對氣候變化問題,兩種制度的互補性也在實踐中得以體現(xiàn),主要如下:

(1)覆蓋面。碳稅可以規(guī)制到所有消費化石燃料的單位和個人,其覆蓋面較寬。比較而言,排放權(quán)交易的主體相對單一,多為溫室氣體排放量較大的企業(yè),中小企業(yè)和個人往往被排除在外。

(2)穩(wěn)定性。碳稅比較穩(wěn)定,它對能源產(chǎn)品價格的影響可以預(yù)期。與之不同,在排放權(quán)交易過程中,由于存在供需關(guān)系問題,排放指標(biāo)的交易價格會經(jīng)常波動,缺乏可預(yù)期性。

(3)經(jīng)濟性。在現(xiàn)有的稅收征管體制下,依靠稅務(wù)機關(guān)和環(huán)保機關(guān)的合作,就能保證碳稅的順利征收,所花費的額外成本相對較少。而排放權(quán)交易則涉及到排放總量核算、配額分配、交易平臺建設(shè)、監(jiān)督管理機構(gòu)設(shè)立等,額外花費較多。

(4)公益性。碳稅作為中立性稅收,稅收所得往往以減免相關(guān)稅收減免或補貼等方式返還給納稅人,公益性較強。而排放權(quán)交易所得往往作為企業(yè)的利潤,不會在社會上進行再次分配。

(5)環(huán)保性。排放權(quán)交易的基礎(chǔ)是總量控制,所要實現(xiàn)的環(huán)保效果比較明確。然而,碳稅征收的基礎(chǔ)是一個抽象的宏觀引導(dǎo),所要達到的環(huán)保效果相對模糊。

(6)利他性。在碳稅征收中,稅務(wù)機關(guān)針對納稅義務(wù)人征稅,納稅人之間不存在互助關(guān)系,利他性不明顯。比較而言,在排放權(quán)交易中,原始配額的持有者,通常是潛在的排放權(quán)交易方,買賣雙方都能在交易中受益,通過配額轉(zhuǎn)讓,賣方獲得了經(jīng)濟利益,而買方則減少了污染治理成本。

(7)權(quán)力尋租。碳稅的實施以稅務(wù)機關(guān)為主導(dǎo),會存在權(quán)力尋租問題。排放權(quán)交易以市場為主導(dǎo),通?;诋?dāng)事人意思自治。

(8)接受程度。征收碳稅,直接增加了化石燃料的價格,在稅負(fù)較重的現(xiàn)狀下,民眾對征收碳稅的熱情不高。比較而言,排放權(quán)交易對相關(guān)產(chǎn)品價格的影響比較“模糊”,民眾對該制度的認(rèn)可度相對較高。

簡言之,在我國實施排放權(quán)交易的同時,通過開征碳稅,可以彌補碳排放交易存在的一些不足,更好地推進節(jié)能減排工作。

4.碳稅和排放權(quán)的制度協(xié)調(diào)

由于碳稅和排放權(quán)交易都是基于市場的管制手段,其管制機理具有一定的類似性,若兩者都被用于管制溫室氣體排放行為,很可能出現(xiàn)管制重合現(xiàn)象,因此有必要對兩種制度的協(xié)調(diào)問題進行探討。

在對該問題回答之前,需要對兩個關(guān)鍵性問題進行說明:一是調(diào)控的主體范圍。碳稅具有普適性,不管是單位,還是個人,只要購買了化石燃料,都負(fù)有繳稅義務(wù)。從國外碳稅立法實踐來看,碳稅的調(diào)控范圍較大,涉及到最為廣泛的市場經(jīng)濟主體。比較而言,排放權(quán)交易的主體則較為單一。排放權(quán)交易的主體主要為企業(yè),當(dāng)然也包括一些政府及事業(yè)單位,但個人被排除之外。值得注意的是,那些參與排放權(quán)交易的企業(yè),往往是一些溫室氣體排放量較大或能源消耗量較多的大型企業(yè),中小企業(yè)往往被排除在外。例如,在歐盟排放權(quán)交易機制下,交易主體主要是火電廠、水泥廠、煉油廠、石灰廠等高耗能企業(yè);在我國,參與排放權(quán)交易的企業(yè)也主要是石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力等行業(yè)的重點耗能企業(yè)。二是管制的溫室氣體范圍。碳稅為二氧化碳排放稅的簡稱,其主要調(diào)控二氧化碳這種溫室氣體。與之相比,排放權(quán)交易所管制到的溫室氣體類型則較為廣泛。歐盟的排放權(quán)交易機制已經(jīng)管制到了二氧化碳和氧化亞氮等多種溫室氣體。[9]我國的試點,雖然大多數(shù)省市僅對二氧化碳進行規(guī)則,但也有個別省市將多種溫室氣體都納入交易體系。

當(dāng)我國同時適用碳稅和排放權(quán)交易制度時,建議按照以下思路協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系:一是基本定位。在二氧化碳排放領(lǐng)域,所有的個人排放者都可以運用碳稅加以管制。對于企業(yè)而言,需要區(qū)分情況,依據(jù)其年均能源消耗量或二氧化碳排放量進行劃分,對于低于一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè),可以用碳稅加以規(guī)制;高于該標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè),則可以用排放權(quán)交易制度加以管制。二是實施方式。碳稅對于市場的成熟程度要求不高,只要設(shè)計好碳稅的實體性要素和程序性要素,就可以適用碳稅。而排放權(quán)交易涉及到配額分配、溫室氣體核算、排放監(jiān)測、統(tǒng)計和審核等環(huán)節(jié),不僅技術(shù)要求高,而且對交易市場的成熟度有要求,全面征收并非易事。目前,國家已經(jīng)計劃全面啟動碳排放權(quán)交易市場,據(jù)估算納入交易的企業(yè)數(shù)量在1萬家左右。但在交易機制成熟之前,廣大的中小企業(yè)還很難納入交易體系,會出現(xiàn)管制真空問題,而這部分企業(yè)完全可以通過碳稅進行管制。三是銜接方式。開征碳稅后,使用化石能源并排放二氧化碳的企業(yè)和個人都應(yīng)是納稅主體,同時應(yīng)設(shè)定一個除外條款,即:納入碳排放交易體系的企業(yè)免征碳稅。當(dāng)然,隨著排放權(quán)交易市場的成熟,越來越多的企業(yè)會被納入交易體系,對于進入碳排放權(quán)交易體系的企業(yè),應(yīng)當(dāng)采取免征碳稅的方式進行處理,避免出現(xiàn)管制競合問題,減少企業(yè)不必要的負(fù)擔(dān)。當(dāng)然,為了降低制度設(shè)計對于企業(yè)的負(fù)面影響,可以給予企業(yè)一定的選擇自由,除了重點耗能企業(yè)外,在某一個耗能區(qū)間段或二氧化碳排放范圍內(nèi)的企業(yè),可以讓其選擇加入碳排放權(quán)交易體系,或是繳納碳稅。

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